公共管理学自诞生以来就一直致力于探索人在管理过程中的角色定位和作用发挥。因为对于管理的主体和客体来说，发挥人的主观能动性具有重要意义。管理的主体、客体都是人，管理客体虽然兼有人和物，但对物的管理也首先取决于对人的管理。国外不同时期的公共管理研究主题及其变迁一直离不开“人性假设”：从“经济人”到“社会人”再到“行政人”的变迁。这一变迁过程是与学术界对管理本质以及人在管理中的角色转变的认识分不开的，也是和公共管理学科研究主题由物本主义的“硬”管理向人文主义的“软”管理的转变过程趋同的。研究这一假设及其在实践中的意义，对于我们今天深化公共管理学科建设以及管理实践具有启示意义。  

经济人的人性假设 

　　美国学者帕克·福莱特认为，管理必然涉及其他人，其核心问题是管理者要处理好与其他人的关系，调动人的积极性，让他们来完成任务。加拿大学者亨利·明茨伯格认为，管理者扮演着代表人、领导者和联络者等人际角色。20世纪初期，和世界其他资本主义国家一样，完成了工业革命的美国许多工厂的工人们普遍怠工，劳动积极性和效率不高，实际产量只为他们劳动能力的1/3。美国管理学者弗雷德里克·泰勒认为，缺乏有效的管理手段是提高生产率的严重障碍。他从“车床前的工人”开始，不断进行实地试验，系统地研究和分析工人的操作方法和动作所花费的时间，逐渐形成了以“经济人”假设为前提条件的科学管理思想。其核心思想为：工人们发挥最大程度的积极性，而作为回报，则从他们的雇主那里取得某些特殊的刺激；当雇主、雇员双方友好合作来代替对抗和斗争时，就能够提高劳动生产率，使雇主获得利润，雇员工资增加，满意度提高，实现双赢。由此，要“用科学的方法挑选工人”，“对工人进行科学教育和培训以使他们掌握标准化的操作方法”。这一点和英国经济学家亚当·斯密的观点也是一脉相承的。斯密在研究经济现象时，提出了一个重要观点：经济现象是基于具有利己主义目的的人们的活动所产生的；人们在经济行为中，追求的是私人利益，但每个人的利益又为其他人的利益所限制，这迫使每个人顾及其他人的利益，并由此产生共同利益，进而产生和发展社会利益。斯密这种认为人都要追求自己的经济利益的“经济人”观点，正是以“看不见的手”为标志的资本主义生产关系的反映。和泰勒同时代的法国管理学者亨利·法约尔创立的组织管理理论，一定程度上弥补了科学管理“经济人”假设的不足之处，即组织管理理论研究的中心问题是组织结构、管理原则的合理化和管理人员职责分工的合理化。在法约尔的组织管理理论中，“人员的报酬要公平”和“主动性”是两个重要观点，即报酬必须公平合理，尽可能使职工和公司双方满意，对贡献大、活动方向正确的职工要给予奖励；给人以发挥主动性的机会是一种强大的推动力量，必须大力提倡、鼓励雇员们认真思考问题和创新的精神，但同时“不应导致超过合理限度的过多报酬”。法约尔特别强调要“保持人员的稳定”，这是因为：人员的高流动率是低效率的，管理当局要制定有秩序的人员补充计划，以便保证有合适的人选填补人员的空缺。因此，最高层管理人员应采取有效措施，鼓励职工尤其是管理人员长期为公司服务。 

　　虽然经济人的人性假设也强调管理的科学性和严密性，但是其把工人看作“活的机器”“机器的附件”，轻视人的主观能动性，制约了管理的内在机制和作用发挥。当新的社会化大生产方式普遍替代了手工作坊之后，这必然要求管理学界提出适应时代要求的新理论体系。 

社会人的人性假设 

　　针对经济人的人性假设的不足之处，20世纪30年代管理学者埃尔顿·梅奥的行为科学管理思想就是从人群关系论开始的，突出地表现为强调对人性的全面关注，创立了“社会人”的假说，即认为人不是孤立存在的，而是属于某一工作集体并受这一集体影响的；他们不是单纯地追求金钱收入，还要追求人与人之间的友情、安全感、归属感等社会和心理欲望的满足。梅奥是这样定义“人”的：人是独特的社会动物，只有把自己完全投入到集体之中才能实现彻底的“自由”。与泰勒的科学管理理论把人看作是仅仅追求经济利益而进行活动的“经济人”，或者是对于工作条件的变化能够作出直接反映的“机器的模型”等观点相比较，梅奥学派则注重人的因素，研究人的个体行为和群体行为，强调满足职工的社会需求。 

　　作为行为科学管理理论重要组成部分的美国学者亚伯拉罕·马斯洛的需要层次理论，也是基于“自我实现人”的假设为前提条件的。马斯洛将人的需要按重要性和层次划分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个层次，当某一低级别的需要得到满足之后，人才会追求高一级别的需要。在此基础上，马斯洛提出了需要层次理论：人的各种行为都是由一定的动机引起的，而动机又产生于人们本身存在的各种需要；人们为了满足自己的需要，就要确定自己行为的目标；人都是为了达到一定的目标而行动的；这种从一定的需要出发，为达到某一目标采取行动，进而实现需要的满足，而后又为满足新的需要产生新的行为的过程，是一个不断激励的过程。而在这一循环往复的过程中，人发挥着重要的主观能动性作用。在此基础上，20世纪50年代美国心理学家弗雷德里克·赫茨伯格提出的保健—激励双因素理论，更进一步强调人的主观能动性在管理过程中发挥的重要作用。该理论认为：相对于外部环境保健因素而言，激励因素是以工作为中心的，即以对工作本身是否满意，工作中个人是否有成就、是否得到重用和提升为中心。1957年美国学者道格拉斯·麦格雷戈提出的X、Y理论，在强调发挥人的主观能动性的同时，必须对人们进行“监督、指挥和惩罚”，因为人有厌恶工作的倾向，对于大多数人来说，仅用奖赏的办法不足以战胜其厌恶工作的倾向。 

　　社会人的人性假设尊重人的本性，并将人的主观能动性贯穿到管理的全过程中。但作为管理主体、客体的人，在处理个人目标与组织目标关系的过程中，还具有选择的能力、决定的能力、自由的意志。行政人的人性假设理论框架，就是为解决这一问题而产生的。 

行政人的人性假设 

　　随着科学技术的日益进步，社会政治、经济的飞速发展，公共管理科学已日趋现代化。公共管理研究主题也必须根据所处的环境灵活应变，以适应社会经济变化对于学科的要求。传统公共管理理论的基本假设是管理所处的环境不变或者变化不大。而相对于20世纪建立在对土地、资本、劳动以及资源的改造和利用基础上的一系列管理理论而言，21世纪的经济全球化、市场化、信息化等时代变迁和特征，使现实环境时刻发生着重大变化，且变化的趋势越来越难以预测。但随着现代管理的日趋人性化，在21世纪，由硬管理向软管理的转化成为一种趋势。20世纪中后期出现的公共管理决策理论学派，是站在更高境界上对管理主体、客体“人”的肯定，强调超越自我、实现自我的企业文化和企业形象。作为该学派代表性人物的美国学者赫伯特·西蒙，通过批判古典经济学理论的“客观理性”——“经济人”的假设，提出了“有限理性”——“行政人”的人性假设。西蒙认为：客观条件充满了局限，人类活动无法做到“绝对理性”，人不仅仅是“经济人”“社会人”，还是“行政人”，而“行政人”的理性不是“客观理性”而是“有限理性”。这是因为，虽然在组织决策过程中，个人目标从属于组织目标，个人决策从属于组织目标；但是，每个正常的、身体健康的、适合于合作的人并不是“机器的附属物”，也不是单纯接受命令的“被动的生产工具”，而是具有选择能力、决定能力、自由意志的。 

　　马克思主义强调，人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是社会实践特别是生产实践的产物。人的本质的实践性、具体性、动态性，集中到一点，就是现实的“一切社会关系的总和”。基于对人性以及人在管理过程中的角色定位和作用发挥，国外管理学界对人性假设的探索，经历了从“经济人”到“社会人”再到“行政人”的变迁过程。“经济人”的人性假设，主要是关注人的自然属性，而忽略了人的社会属性；“社会人”的人性假设，将人的社会属性提高到了重要位置，是理论上的飞跃。这和马克思主义所强调的人的社会性本质具有相通之处。在“行政人”的人性假设时期，将个人、组织与社会等因素有机融合在一起，充分体现了人是“一切社会关系的总和”所具体体现的家庭关系、亲属关系、人际关系、职业关系和社会交往关系。从这一方面来说，国外公共管理学科对于人性假设研究的升华，将人的社会属性逐渐显露出来。这对于发挥公共管理过程中人的主观能动性具有重要意义。

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